作者：陈梦龙，周涵曦

一、问题描述

某市轨道交通“ABO”模式案例引起了建筑业行业内关于公共基础设施建设项目投资建设模式创新的激烈讨论，尤其在国发〔2018〕23号文，2019年国发〔2019〕9号文相继发布后，各地在片区开发中纷纷开展了ABO模式的实践。

不过在各地的实践中也要看到，有些项目存在着以ABO模式包装PPP模式来规避“两评一方案”的现象，构成了地方政府违规举债的情况出现。

那么，ABO模式在中央层级的行政规范性文件中是如何界定的，ABO模式与PPP模式之间的区别与联系又是什么，如何正确操作ABO模式以规避违规举债问题...上述问题亟待解决。

二、关键词

三、主要结论

结论一：ABO普遍被定位为一种授权、建设、运营的模式，但中央层面的行政规范性文件中并未对“ABO模式”或类似概念予以明确界定。

结论二：2018年国发〔2018〕23号文，2019年国发〔2019〕9号文，以及与之相关的政策吹风会上，明确了政府或国资监管部门授权模式，但对被授权的企业有着相对严格的限制要求；

结论三：若不考虑字面上表现的含义，ABO模式应是全面深化改革以及政府简政放权背景下，地方政府与地方城投公司的合作模式。而非单纯的项目融资模式或建设模式。

四、具体分析

（一）ABO普遍被定位为一种授权、建设、运营的模式，但中央层面的行政规范性文件中并未对“ABO模式”或类似概念予以明确界定。

1.学者对“ABO”模式的界定莫衷一是

目前中央层面尚未出台行政规范性文件对“ABO”模式予以明确界定，众多学者分别给出了自己对“ABO”模式的界定，如林晓东（2021）指出“ABO（Authorize-Build-Operate）是指‘授权-建设-运营’或者‘授权经营’，地方政府通过直接授权的方式，将城市建设某个行业、某个片区或者某个重大项目的建设和运营工作，交由本级政府下属的国有投资公司，并给予必要的资源和财政支持，通常体现为地方政府与城投企业之间签署的《授权经营协议》”^[1]。

张君（2021）指出“所谓ABO模式，是指地方政府通过竞争性程序或直接授权相关企业作为项目业主，由其向政府方提供项目投融资、建设及运营服务，合作期满将项目设施移交给政府方，政府方按约定给与一定财政资金支持的合作方式。被授权企业通常是大型属地国有企业或平台公司，通过授权经营协议，获得片区开发项目的业主职责，负责项目投资、建设、运营一体化服务，政府根据协议支付授权经营服务费”^[2]。

李伟（2021）提到“ABO通常是由政府将片区开发项目中基础设施建设项目授权给下属的国有企业，国有企业通过招标等多种方式与社会资本合作成立项目公司，由项目公司负责项目的整体投资、融资、建设、运营。”^[3]。

蓝志成认为“ABO模式，是地方政府在公共基础设施建设或公共服务领域与社会资本合作的一种新型模式，地方政府通过竞争性程序或直接签署协议方式，授权相关企业作为项目业主并提供项目投融资、建设及运营服务，合作期满需将项目设施移交给政府方，由政府按约定给予一定财政资金支持”^[4]。

崔敏璐指出“政府将公共服务项目授权给属地的国有公司，让其负责整合资源、提供投资、建设、运营等服务，而政府则主要负责考核绩效并支付费用，这种模式被称为授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式，即ABO模式”^[5]。

2.地方对“ABO”模式的实践相对积极

由于中央并没有对“ABO”模式予以相对“官方”的界定，造成学者对“ABO”模式的界定也莫衷一是。虽然，中央没有给出明确的界定，但地方政府却在实践以及政策制定上表现出相对积极的态度，如北京市政府在2016年先后印发《关于推进供给侧结构性改革进一步做好民间投资工作的措施》（京政发〔2016〕29号）《北京市“十三五”时期重大基础设施发展规划》的通知，提出在轨道要交通领域推广授权-建设-运营(ABO)模式。

此外，各地对于ABO模式开展了积极实践。如：

（1）案例一：GX路建工程集团有限公司与政府签订的ABO模式项目

GX路建工程集团有限公司与政府签订的ABO模式（授权－建设－运营）项目。项目由当地人民政府（以下简称“政府”）授权当地交通运输局作为项目实施主体，项目实施主体通过公开招标选定社会投资人，社会投资人与政府签订《项目投资协议》，履行本项目的业主职责。社会投资人在项目所在地出资组建新的项目公司，项目公司和政府重新签订《项目授权合作协议》，全面履行社会投资人在合同项下的权利和义务，承担本项目投融资、建设、运营养护等职能，政府按照协议中的支付授权费用的方式，根据项目的投资及运营养护成本，在运营养护期每年按时支付一定的服务费用，合作期满后，项目公司将该项目无偿移交给政府指定机构。如下图所示。

（2）案例二：以ABO模式实施的某县级公路项目

就某县级公路项目，由本级人民政府通过公开招标方式选定社会资本方，并直接与本级人民政府签订公路项目的授权协议，授权社会资本方履行本项目的项目业主职责，社会资本方可利用自身资源进行整合，为政府方就本项目提供投资、建设、养护等整体服务，政府方按照授权协议约定，根据项目建设及运营维护成本，在运营维护期内每年支付服务费用，合作期满后，社会资本方将该项目设施无偿移交给政府方指定接收机构。

1）项目合作内容及合作期限

由本级人民政府通过公开招标的政府采购程序确定项目业主（社会资本方），由该项目业主向政府方提供该公路项目的投资、建设、养护等整体服务。其中，就项目工程建设，如该社会资本方具备相应资质的，可直接承揽项目工程建设；如不具备相应资质的，应当通过二次招标的方式确定施工单位。

本项目的合作期限为12年（其中建设期2年，运营期10年），如建设期延长的，合作期限相应顺延。

2）项目建设资金来源项目资金来源为本级预算资金+上级补助+银行贷款（建设资金缺口由社会资本方采取向银行贷款等方式筹集）。

3）项目回报机制本项目回报机制是上级补助、本级财政预算补贴。其中，上级补助资金作为建设期补助资金，直接折抵项目总投资；本级人民政府每年安排一定资金，在项目运营维护期内按照约定向社会资本方支付服务费。

4）政府支持措施

本级人民政府出具采用ABO模式实施公路建设的文件，并且政策文件明确项目实施主体的授权方式。与此同时，由本级财政主管部门出具补助资金支付计划说明文件，确保按期支付各期服务费。

（3）案例三：某片区开发项目ABO模式

1）运作模式

项目由人民政府授权园区管委会作为执行机构，授权属地国有企业综合开发权，由属地国有企业负责选择合作方并成立合资公司。

合资公司负责片区的规划设计、投资、建设、运营以及招商等工作。在片区增量财政实现后（主要为土地出让金留存收入），由园区管委会通过成本补贴、招商引资奖励等多种形式对属地国有企业进行补贴，属地国有企业再将相关费用支付给合资公司。

具体交易结构图如下：

2）合作期限

项目合作期限约20年。

3）回报机制

该模式的回报机制包括两个方面：

第一方面，由当地财政部门以及园区管委会配合制定《片区开发补贴与奖励办法》，在片区实现增量财政收入后，当地财政部门根据上述奖励办法给予属地国有企业投资补贴或奖励资金。

第二方面，属地国有企业支付给合资公司的费用主要包括三个部分，分别是基础设施建设、招商引资以及项目运营维护。上述三个部分均按照“成本+回报”的模式实施，即每年对投入的费用进行审计，在片区实现增量收入后按照一定的投资回报率进行支付。

针对项目运营维护方面，未来会加入一些商业元素，合资公司需负责片区内商业设施的运营管理（商铺、停车场等），与之对应的运营收入将纳入合资公司的考核范围。

总结上述三个案例可以看出：由于对“ABO”模式概念界定的不清晰，加之无规范性文件予以引导，造成存在一些项目以“ABO”模式之“形”，包装“BT”或“政府付费型PPP”项目，极大地增加了地方政府的债务风险。

（二）2018年国发〔2018〕23号文，2019年国发〔2019〕9号文，以及与之相关的政策吹风会上，明确了政府或国资监管部门授权模式，但对被授权的企业有着相对严格的限制要求。

虽然国家尚未对“ABO”模式予以“官宣”，但在2018年和2019年分别出台两个“重磅”行政规范性文件，提出了“授权”模式。根据《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）中的规定，国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。且文件中明确两种授权模式，一是政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责；国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。二是政府直接授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。

根据《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》（国发〔2019〕9号）的规定，国务院授权国资委、财政部及其他部门、机构作为出资人代表机构，对国家出资企业履行出资人职责，出资人代表机构作为授权主体。出资人代表机构对国有资本投资、运营公司及其他商业类企业（含产业集团）、公益类企业等不同类型企业给予不同范围、不同程度的授权放权。

在2018年8月1日国务院政策例行吹风会上，财政部部长助理许宏才对于国有资本投资、运营公司和现有企业集团的区别进行了介绍。

第一，公司属性不同。现有的企业集团主要是产业集团，本身是从事生产经营活动，同时对集团所属企业的生产经营活动实施有效管理。国有资本投资、运营公司是国有资本市场化运作的专业平台，本身不从事具体的生产经营活动。

第二，涉及领域不同。企业集团基本上都是围绕国有资产监管机构确定的主业，在主业范围内从事生产经营和管理。国有资本投资、运营公司是按照国家确定的目标任务和布局领域设立，目的是优化国有资本布局，促进国有资本合理流动。国有资本投资、运营公司是管资本的，所持股企业既可以涉及一个集团的企业，也可以涉及多个集团的企业。

第三，管理方式不同。现有的企业集团主要是以产业为纽带，对所属企业实施管理。国有资本投资、运营公司以资本为纽带，以产权为基础，开展国有资本的市场化运作，对所持股企业按照规范的法人治理结构管理。第四，治理结构不同。企业集团属于一般性国有企业，国有资本投资、运营公司与一般性国有企业有所不同，在治理结构上有一些新特点。

（三）若不考虑字面上表现的含义，ABO模式应是全面深化改革以及政府简政放权背景下，地方政府与地方城投公司的合作模式。而非单纯的项目融资模式或建设模式。

虽然中央层面上未对“ABO”模式给出明确的界定，但2018年国发〔2018〕23号以及2019年国发〔2019〕9号两个文件却提出了“授权”模式。当应注意的是，这种“授权”更多的表示为国企改革方案，或者说全面深化改革的宏观背景下政府与国企，特别是地方国有资本投资、运营企业之间关系的优化。

相对而言，某市轨道交通“ABO”模式案例则相对具有可操作性。根据2016年9月9日国家发改委组织召开城市轨道交通投融资机制创新研讨会上，该市基础设施投资有限公司副总经理介绍了市基础设施投资有限公司以及该市轨道交通的投融资情况，该市的基础设施投资有限公司是该市国资委直属的国有独资企业，也是轨道交通行业中唯一一个由该市市政府委任的城市轨道交通投融资运营主体。在2015年以前该市市政府，也就是发改委和财政组合，每年向该市的基础设施投资有限公司拨付政府投资100亿元作为轨道交通的专项资本金。2015年根据国家发改委批准的加强版，这笔专项资金增加到每年155亿。2016年，该市政府出台了一揽子解决方案，实行政府授权经营的ABO模式，也就是在2020版建设规划下，到2020年该市轨道交通运营总里程为了实现1000公里的目标，市政府每年向京投公司拨付295亿元授权经营服务费，其中建设资金255亿元，更新改造和运营亏损补贴40亿元。

在上述案例中，既没有提及具体项目，也没有提及以何种方式进行建设，并且对上述案例熟悉的学者，均提及上述模式与该市轨道交通PPP模式的相互配合。因此，若不考虑字面上表现的含义，ABO模式应是全面深化改革以及政府简政放权背景下，地方政府与地方城投公司的合作模式。而非单纯的项目融资模式或建设模式。

[2]张君.社会资本视角下片区开发ABO模式的思考[J].中国集体经济,2021(10):78-79.

[3]李伟.片区开发项目模式的应用与启示[J].铁路工程技术与经济,2021,36(04):63-66.

[4]蓝志威.ABO模式下国有投资开发公司的运营实践研究[J].新经济,2020(09):16-18.

[5]崔敏璐.ABO模式研究——以北京地铁四号线为例[J].中国市场,2019(20):7-8.