政府投资项目不得由施工单位垫资建设”。政府投资项目与国有企业投资项目虽都使用国有资金，但两者有明显区分，国有企业作为业主的投资项目不是政府投资项目，国有企业作为政府投资人代表的项目是政府投资项目。
财金函[2021]40号文指出“F+EPC尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患”。此外《政府投资条例》也明确“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”，以此来杜绝地方政府的隐性债务。那么现在被大家广泛热议且关注的F-EPC模式是否可行呢？
结论1：判断F-EPC可行与否的根本出发点为是否增加地方政府隐性债务，即地方政府隐性债务是根本红线；结论2：政府投资项目受《政府投资条例》约束，F-EPC模式会增加地方政府隐性债务，故构成违规举债；F-EPC-O模式项目有收益且政府不保底同时不突破财政承受能力上限的情况下可行；结论3：政府（国资监管部门）授权模式下国有“两类公司”投资的公共基础设施项目不属于政府投资项目，不受《政府投资条例》约束，故F-EPC可行，但国有“两类公司”自负盈亏；
（一）判断F-EPC可行与否的根本点为是否增加地方政府隐性债务，即地方政府隐性债务是根本红线。
现阶段判断政府投资项目是否合规的一个关键在于判断是否为政府投资项目，另一个则是是否产生隐性债务。首先，根据《政府投资条例》第二条的规定，政府投资系在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。根据《政府投资条例》第九条的规定，政府投资项目，系政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目。除此之外，根据朱树英律师的论述“采用、投资补助、贷款贴息方式的项目属于使用政府投资资金的项目，但不是政府投资项目”[1]。其次，《政府投资条例》（国令第712号）中第二十二条明确指出“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设”。第三十四条规定“项目单位有下列情形之一的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：（五）要求施工单位对政府投资项目垫资建设”。国家将施工单位垫资行为上升至法律层面的意义在于杜绝地方政府的隐性债务，严控违规举债。在现行的政府预算管理制度下，地方政府需要在上一年度制定下一年的预算，其中包括：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算。四类预算中分列收入与支出，其中包含债务收入和债务支出。而施工单位垫资施工或带资施工发生的各类费用并未提前列入上述预算表中，由此构成了政府的“表外”债务，也就是隐性债务。可知《政府投资条例》第九条的内涵在于严控政府投资行为产生的隐性债务，对于可能产生隐性债务的政府投资行为要追求相关人员的法律责任。
（二）政府投资项目受《政府投资条例》约束，F-EPC模式会增加地方政府隐性债务，故构成违规举债；F-EPC-O模式项目有收益且政府不保底同时不突破财政承受能力上限的情况下可行。政府投资项目运作的红线在于“不增加隐性债务”。若政府投项目采用F-EPC模式，项目业主为政府。项目中政府参与的方式包括直接投资和资本金注入，剩下的资金由施工单位带入。因F-EPC不包含项目运营，施工单位带入的资金最终需地方政府予以兜底，构成地方政府隐性债务。但若F-EPC后加入O（运营），则其本身就构成了政府和社会资本合作PPP模式。这就要判断项目本身的经营性情况，对于非经营性或准经营性项目，那么就必须严格遵循财政承受能力5%、10%的原则，否则也将构成违规举债，被认定为隐性债务；若为经营性项目，则需要在合同中明确施工单位（社会资本）的投资回报来自于项目建成后的运营收入，并且明确政府不承担一切兜底或保底责任。此时，为保证项目成功，PPP双方的就需要对项目进行商业规划，或者是片区策划，以确保项目本身对作为社会资本的施工单位有足够的吸引力。
（三）国有企业投资项目不是政府投资项目，不受《政府投资条例》约束，F-EPC可行，但国有企业自负盈亏。
《政府投资条例》约束的是政府投资行为以及政府投资项目，若是企业投资项目，F-EPC模式则属于企业建设行为，因此不受《政府投资条例》的约束。2018年《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》规定政府可以授权国有资本投资与运营公司（“两类公司”）进行立项建设，从而使公共基础设施项目从传统的政府投资行为转变为国有企业投资行为，进而项目类型也从政府投资项目转为企业投资项目。但是也要明确，授权的国企必须是“两类公司”，即国有资本投资与运营企业，且自负盈亏。这里需要明确两个概念，一个是政府的出资人代表，一个是企业投资人。政府投资项目与国有企业投资项目虽都使用国有资金，但两者有明显区分，国有企业作为业主的投资项目不是政府投资项目，国有企业作为政府投资人代表的项目是政府投资项目。但也有可能存在同一公司分饰两角的情况，如北京地铁ABO模式中，对于尚未具备市场化条件的轨道交通项目，负责筹集建设资金，由京投公司通过市场竞争机制选择建设管理单位、建设单位和运营单位进行轨道交通项目的建设和运营，并通过运营收入、政府支付的授权经营服务费以及多种经营收入偿还贷款，获得一定的投资回报收入。对于市场化条件成熟的项目，由京投公司协助政府部门采取PPP模式实施，政府部门按照PPP操作流程规范择优选择社会资本，京投公司作为政府出资人代表与中标社会资本合资组建项目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设和运营，京投公司按照PPP项目协议约定，从授权经营服务费中安排资金对项目公司进行运营补贴，如图1所示。（注：上述案例背景来源于尹志国，任宇航2019年的文献[2]）
图1 北京地铁ABO 模式运作结构图
当企业作为出资人代表参与项目建设时，项目本身为政府投资项目，项目业主或者建设单位（PPP项目中真正的业主）是政府（上图右半部分）。而企业经政府授权后则为项目业主，其项目本身由企业立项，由企业投资（上图左半部分）。调研获取的在内江开展的F-EPC项目的项目业主均为地方国有企业，资金来源为企业自筹。如国（四川）自由贸易实验区协同改革先行区，内江软件与信息技术服务外包产业园（一期）项目（产业用房、规划一路、规划二路、规划三路、公园绿地）融资-设计-施工工程总承包（F+EPC）项目的发包人（建设单位）为四川东同建设集团有限公司，建设单位资金来源为业主自筹。2021年内江市东兴区道路基础设施建设工程融资+勘察-设计-施工总承包（F+EPC模式）的项目业主为内江人和国有资产经营有限责任公司，建设资金来自企业自筹。简而言之，出资人代表使用的是政府预算安排的财政资金，而不是自有资金。企业投资中使用的是企业的自有资金。既然企业投资行为与政府投资行为泾渭分明，企业投资也自认不受《政府投资条例》的约束，企业投资构成的是企业债务而非政府债务。政府投资项目采用F-EPC模式的前提是要带运营部分，并且项目能够产生现金流，否则就会被认定为垫资（增加政府隐性债务）。国有企业投资项目可采用F-EPC模式，但也应选择有现金流的项目，纯公益性项目的风险较大，可能会造成企业亏损甚至倒闭（《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》中规定依法依规实施国有企业破产）。对于国有企业授权后开展F-EPC项目，除了项目本身收益外，政府也可以对其进行一定的补助。目前补助可分为两种，即投资补助和财政补助。对于前者，依据《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（发改革委令第45号）第三条规定，本办法所称投资补助，是指国家发展改革委对符合条件的地方政府投资项目和企业投资项目给予的投资资金补助。对于后者为政府预算内的财政补贴，列入“7501 对附属单位补助支出”（政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表）以上补贴也就构成了北京地铁ABO案例中的“295亿授权经营服务费”。但依据《政府投资条例》的规定，即便是使用上述补贴，但仍不构成政府投资项目（政府投资项目的判断依据只有两点：直接投资、资本金注入，投资补助不是判断依据）[1]朱树英,中国建筑业协会.工程总承包实务问答[M].法律出版社,2020.
[2]尹志国,任宇航.PPP项目创新发展之ABO模式探析[J].都市快轨交通,2019,032(004):43-49
