1.1文件性质——公文类：行政规范性文件

《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》国办发〔2018〕37号文件对“行政规范性文件”进行了明确的界定，即“行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。”同时，结合同年《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》国办发〔2018〕115号文件，制订行政规范性文件这类公文的目的是“行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依法履行职能的重要方式。”因此可知，建办市[2020]5号文件属公文中的一类，即行政规范性文件。

1.2文件效力——效力由法律赋予，以本身合法为前提

针对行政规范性文件的法律性质问题，一直以来是法学界讨论的重点。本文也对此进行简要的分析。

首先，《立法法》第二条将谓之“法”的规范性文件界定为“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例”。

其次，中共中央办公厅，国务院办公厅关于印发《党政机关公文处理工作条例》的通知（中办发〔2012〕14号）以及国标《《党政机关公文格式》(GB/T9704-2012)》规定了十五种公文种类，其中：“（三）命令（令）。适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员；（八）通知。适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。

最后，根据国办发〔2018〕37号以及115号文件，并结合我国《行政复议法》可知。行政规范性文件的效力是现有法律赋予的，即行政规范性文件中的规定的行政机关履行职能的行为是受法律保护的，当然这也有个前提，即行政规范性文件本身是合法的。

综上所述，可知建办市[2020]5号文件是住建部给下级机关和有关单位，即“各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市住房和建设（管）委，新疆生产建设兵团住房和城乡建设局，有关行业协会，有关中央企业”周知或者执行的并以“通知”形式出台的行政规范性文件。文件中涉及到的下级机关和有关单位应遵照执行否则将可能构成违法行为。

1.3文件内容——疫情期间建筑业市场管理工作

从文件的内容上看，建办市[2020]5号文件的主体信息为“建筑市场”。从经济学的角度来看，任何市场即存在行政干预措施的“看得见的手”，又存在“市场配置”的“看不见的手”。因此，本文件总体来说讲明白了两件事，即疫情期间建筑市场中的强制行政干预以及自由交易引导。对于咨询工程师而言，在为疫情期复工补充协议签订提供专业咨询服务时就是要有的放矢了。对于强制行政干预部分，要极力争取优惠政策，同时明确责任划分；对于自由交易引导，则要发挥主观能动性，合法、合规、妥善处理业主与承包商之间的损失与风险分配。

在对文件的本身属性进行了分析，接下来就要对其中的内容进行分析了，主要从工期顺延问题以及价款调整两个方面进行。

2.1有关工期顺延问题的分析

针对文件内容（一）“……低风险地区要全面推动企业和工程项目开复工，中风险地区要有序推动企业和工程项目分阶段、错时开复工，高风险地区要确保在疫情得到有效防控后再逐步有序扩大企业开复工范围。涉及疫情防控、民生保障及其他重要国计民生的工程项目应优先开复工，加快推动重大工程项目开工和建设，禁止搞“一刀切”。”这一条涉及到工期顺延问题计算的前提即疫情引起的工期延误。这里不妨建立一个模型加以直观的分析，如下图所示。

综上图，相对于正常工期计划，因疫情延误的工期可以分为以下几个部分：1.疫情停工阶段发生的绝对延误工期n1，该部分相对好理解；2.疫情复工期发生的相对延误工期，这一块主要考虑与正常工期计划的相对差值n2+n3-N，这部分是因疫情（可能）引起的施工组织设计方案调整后发生的相对原工期计划延误的工期。在明确延误工期后，下一步就是明确分担了，即顺延工期的确定。文件（五）中规定“疫情防控导致工期延误，属于合同约定的不可抗力情形。地方各级住房和城乡建设主管部门要引导企业加强合同工期管理，根据实际情况依法与建设单位协商合理顺延合同工期。”如果考虑到本文件本身的性质，即住建部给各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市住房和建设（管）委，新疆生产建设兵团住房和城乡建设局，有关行业协会，有关中央企业周知或者执行的并以“通知”形式出台的行政规范性文件。简而言之，就是地方主管部门可以与建设单位协商顺延工期，针对建设单位与承包商之间工期顺延问题则体现在“引导企业加强合同工期管理”上。而如何加强合同工期管理工作，就为咨询工程师的介入提供了入口。基于上文给出的模型，咨询工程师在处理工期顺延问题时，应重点考虑如下因素：

（1）n1的大小。理想情况是关注当地主管部门发出的开复工通知，但实际上还要考虑主管部门给定的复工时间与实际复工时间之间的偏差，不妨在n1的基础上引申出n1’,官方给定的复工时间与实际复工时间的偏差就是n1-n1’。结合本文件（三）中的部分表述就很容易理解这部分偏差，如“对准备工作不充分、防范措施不落实、隐患治理不到位的工程项目，严禁擅自开复工”，此处涉及到工作责任的问题，因对方原因造成的n1-n1’大于合理值的，显然不能纳入到工期顺延的考量中。

（2）n2中的情况，由于要基于原施工计划事先制订n2阶段的计划，而n2又会因疫情的变化具有极大的不确定性，其次n2内部也会因疫情复工期疫情的变化造成疫情复工期实际情况与计划情况的偏差。因此，在补充协议签订时，既要考虑n2+n3-N，还有考疫情期间实际工期与疫情期间计划工期的偏差情况。

然而上述均未考虑非疫情原因造成的工期延误情况，原则上这部分延误不应纳入到此次疫情复工补充协议的考量的，应按原合同执行。同时上述分析也未提及延误的工期是否在关键线路上，对于不同线路上因疫情延误的工期还应参考原合同的约定进行协商。这也就是本系列前三篇文章中提及的要明确补充协议不能变更的原合同条款有哪些，以限定补充协议的涉及范围。

2.2有关价款调整问题的分析

文件（五）中规定，“停工期间增加的费用，由发承包双方按照有关规定协商分担。因疫情防控增加的防疫费用，可计入工程造价；因疫情造成的人工、建材价格上涨等成本，发承包双方要加强协商沟通，按照合同约定的调价方法调整合同价款。”同时结合文件中有关工程防疫工作管理要求，整个疫情期间（包含停工期和复工期）存在必然发生的额外成本（包括停工期已经发生的费用和复工期必然发生的费用）以及可能发生的额外成。下面结合文件中的相关内容进行针对性的分析。

损失一：停工期已经发生的费用，文件中虽然没有明确规定具体类别，但结合本系列文章的前三篇可知，这部分包含了停工期间的发生的劳务费、机械设备租金与折旧等。对于这笔费用的分担，文件要求发承包双方按照有关规定协商分担。咨询工程师在计算这笔费用以及分担时，还应考虑疫情停工期的情况（具体详见上文有关n1，n1’的分析）。

损失二：复工期必然发生的防疫费用。本文虽然没有明确具体包含哪些费用，但可以参照《国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制关于印发企事业单位复工复产疫情防控措施指南的通知（国发明电〔2020〕4号）》中的规定。对于这部分必然发生损失的分担，文件中用了“可计入工程造价”的描述。这里应注意，考虑到本文件属上级机关对下级机关的工作要求及安排，这个可字代表如下含义：一，防疫费用属原清单中没有的措施项目；二，这笔新增的费用计入到工程造价中后可以免除建设单位后期审计的相关责任；三，这笔新增防疫措施费允许计入工程造价，必须将防疫工作落实到位。因此该表述旨在要求建设单位做好防疫工作，而不能单纯理解业主必须承担这笔工程建设项目新增费用。基于2013版《建设工程工程量清单计价规范》对不可抗力的损失的责任认定原则，即项目损失业主承担，各自损失承担，因此防疫费用可计入工程造价，并不意味着业主全部承担相关费用，具体情况具体分析。

损失三：可能发生的费用。包括两类情况，其一为：“因疫情造成的人工、建材价格上涨等成本”。人工、建材价格上涨这一表象背后的影响因素众多，因此要区别是因疫情造成的还是因市场供需关系引起的正常价格波动，前者构成异常波动而后者则要考虑原合同中有关物价波动引起的价格调整条款。当然这种情况最好的办法就是有官方出台的公文证明物价变化是因疫情造成的，这样便可执行原合同中的政策变化条款。这样也就能理解为什么文件中给出针对这部分费用的分担原则，即“发承包双方要加强协商沟通，按照合同约定的调价方法调整合同价款”。另外，还有一类可能发生的费用，即隐藏在本文件字里行间有关防疫工作责任的表述，以及暗含其中的行政处罚，因此在补充协议中一定要予以充分考虑，并在补充协议中明确防疫安全责任。

除上述三类费用以外，还有一个重要点，即对相关优惠政策的运用。如文件（四）中指出，“指导企业用足用好延期缴纳或减免税款、阶段性缓缴或适当返还社会保险费、减免房屋租金、加大职工技能培训补贴等优惠政策。加快推动银企合作，鼓励商业银行对信用评定优良的企业，在授信额度、质押融资、贷款利率等方面给予支持，有效降低企业融资成本。”另外，目前国内已经出台了众多的优惠政策能够降低疫情期间业主的损失，如为了减轻本次疫情对纳税人带来的损失，财政部联合国家税务总局出台了临时性的税收优惠政策。金融监管、财政部门陆续发布政策为企业融资提供便利及优惠。人力资源和社会保障部及其他相关部委先后发布针对企业稳定劳动用工，支持企业复工复产的相关政策。各部委在出台企业便利优惠政策时，对企业的租赁物业、电费等运营成本亦有考量。因此在补充协议中应充分利用上述政策，约定疫情复工期间的价款调整与支付问题，减少业主损失。