加之在纯公益性公共基础设施建设项目能否采用PPP模式问题仍存在诸多争议，造成现阶段很多实践工作者以及学者均认为不能使用“政府购买服务的PPP模式”或者认为国家不允许在纯公益性项目中使用PPP模式。
近期公布的财金函[2021]40号《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》中指出“严禁地方政府通过融资平台公司或以PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义违法违规或变相举债，并建立了地方政府举债终身问责和债务问题倒查机制，做到终身问责、倒查责任”。加之在纯公益性公共基础设施建设项目能否采用PPP模式问题仍存在诸多争议，造成现阶段很多实践工作者以及学者均认为不能使用“政府购买服务的PPP模式”或者认为国家不允许在纯公益性项目中使用PPP模式。针对纯公益性公共基础设施项目是否能够采用PPP模式，本文将为您解答。
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纯公益性项目，PPP模式，PPP回报机制，政府购买服务，违规举债结论一：政府购买服务与PPP模式中的政府付费既不是对等关系也不是包含与被包含关系，两者分属不同概念范畴，但存在部分内容重叠与交叉；结论二：政府付费PPP模式未被禁止，但需严格满足10%、5%原则，且要基于“可用性”与“绩效”评价的结果进行支付；结论三：采用政府购买服务包装政府付费PPP模式以突破“10%，5%”的限制必定被认定为“违规举债”。（一）政府购买服务与PPP模式中的政府付费既不是对等关系也不是包含与被包含关系，两者分属不同概念范畴，但存在部分内容重叠与交叉。2002年8月卫生部等10部门颁发的《关于加快发展城市社区卫生服务的意见》中提出，社区预防保健等公共卫生服务，可采取政府购买服务的方式提供。2010年2月国家发展改革委颁布的《工程咨询业2010－2015年发展规划纲要》要求各级政府部门“建立政府购买公共服务的制度，将不适宜由政府承担的职能转移出去”。2013年9月国务院办公厅颁发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》全面阐述了政府购买的内容，即“适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性”，并强调教育等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。综上，2014年之前“政府购买服务”被等同于“政府购买公共服务”。2015年1月《中华人民共和国政府采购法实施条例》颁布，明确提出“服务”包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。即“公共服务”是“服务”的一部分，从而进一步确认了二者之间的包含关系[1]。政府购买服务的内容范畴既包含了政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务，但依据《政府购买服务管理办法》（中华人民共和国财政部令第102号）的规定，“政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目”不得纳入政府购买服务范围。政府购买服务的具体内容现没有明确的规定，但财政部发布了中央本级政府购买服务指导性目录，详细内容见下表。
注：资料来源于财综〔2020〕57号文件
另外，2012年5月财政部公布的《政府采购品目分类目录（试用）》则采用了不完全列举的方式列出了涉及政府运作、民生建设等24项服务领域。按照政府采购品目的分类，所涉及的服务项目可以分为三类：第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务。如公文印刷、物业管理等。第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务。如法规政策、发展规划等。第三类为增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务。在此基础上，有学者[2]将政府购买公共服务的边界和领域分为以下4类：
1）非排他性、非竞争性的基本公共服务。公共安全等宪法明文规定的属于政府职责范围内的非选择性、非竞争性基本公共服务领域，政府应当直接提供，不得向社会力量购买。
2）非排他性、竞争性的以物为对象的基本公共服务。如目录中所列的环境服务、等以物为对象的基本公共服务，政府可以通过向社会力量购买的方式提供；
3）非排他性、竞争性的以人为对象的基本公共服务。如目录中所列教育服务中的初等教育服务；医疗卫生服务中的计划生育技术服务等服务领域，政府可以通过向社会力量购买的方式提供；
4）非基本公共服务。如目录中所列教育服务中的成人教育服务；医疗卫生服务中的医院服务等专业技术服务，可以通过政府购买、特许经营等多种机制或形式提供。
《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中规定“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”可见，PPP模式对应的标的包括“基础设施及公共服务”政府付费是一种PPP项目的回报机制，是与使用者付费、可行性缺口补助并列的概念，根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）附2的名称解释，“政府付费，是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。”同时，结合《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)中规定，即“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。由此可知，PPP模式中的政府付费包含了维持设施可用性而支出的费用，以及购买社会资本提供的公共服务的费用。此外，更为重要的是，也是体现PPP模式优势的一点，根据实际绩效评价的结果对约定的政府付费进行调整，以实现公共基础设施建设项目经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）和公平（Equity）的“4E”原则。综上分析，政府购买服务与政府付费的PPP模式既不是对等关系也不是包含与被包含关系，两者分属不同概念范畴，但存在部分内容重叠与交叉。其中，政府购买服务中的“服务”包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务；而PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，政府购买服务的PPP模式中即涉及到维持设施可用性的费用也涉及到购买社会资本提供公共服务的费用。（二）政府付费PPP模式未被禁止，但需严格满足10%，5%原则，且要基于“可用性”与“绩效”评价的结果进行支付；现阶段，政府付费PPP模式要遵循“10%、5%”原则，其中包含如下两个层面：（1）首先，作为PPP模式，根据财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金〔2015〕21号）中的规定，每一个预算年度，政府在预算支出中安排的全部PPP项目支出不能超过一般公共预算支出比例的10%。（2）其次，政府付费属一类相对特殊的PPP模式回报机制，政府需承担项目所需的所有的支出责任。对于政府付费PPP模式，根据《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）中规定，“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目”。即地方政府在一个预算年度中年用于PPP项目的支出一旦超过一般公共预算支出的5%，即便是未超过10%，都不得在安排新的政府付费型的PPP模式。综上，现阶段从政策角度并未对政府付费型PPP模式进行“禁止”，但也确实进行了相对严格的限制。显然这种限制是为了防控地方政府的违规举债。2.“可用性”与“绩效”评价的结果是政府付费的支付依据PPP项目绩效评价，对政府而言，重点不是考核项目公司及其人员的工作表现，而是考核项目公司基于其运营/管理的设施所提供的产品是否满足PPP合同中规定的质量、数量和服务水平等的程度，终极结果是满足用户需求的程度。从理论和实践发展趋势看，PPP项目绩效评价不仅要考虑财务指标，也要考虑非财务指标（如技术指标）；不仅要基于产出（产品）评价，也要基于过程评价，只是不同模式、不同主体、不同类型项目、不同阶段等的评价侧重点不同。从政府特别是从中立角度，PPP项目绩效评价不是只评价建设期和运营期，还应特别重视项目的可研与实施方案、招投评标、谈判签约、融资等前期阶段，因为前期的结果对项目的建设和运营会有重大影响，前期不重视，后期就很容易出问题，而且还很难解决[3]。（三）采用政府购买服务包装政府付费PPP模式以突破“10%，5%”的限制必定被认定为“违规举债”政府购买服务与政府付费PPP模式的核心不同在于前者为一类典型的以政府财政资金为主要支付手段的政府采购行为，而后者（PPP模式）是否归为政府采购要视具体情况而定，并且其中还涉及项目公司组建、政府投资等诸多内容。从表象来说，前者不受“10%、5%”规则的限制，但在采购内容上严格限制工程项目实体；后者在定义政府付费内容中的设施“可用性”方面存在一定的模糊性，但从支出来源来看是来自一般公共预算，而非政府性基金预算，此外还要严格遵循PPP模式的财政承受能力的10%原则，以及政府付费PPP项目的5%原则。显然，违反规定的政府购买服务以及政府付费PPP模式均构成地方政府的“违规举债”，加剧了隐性债务规模。此外，还可能存在一类违规举债的形式，即以政府购买服务的名义开展政府付费的PPP项目。该类从表象上看为政府采购行为中的政府购买服务，但本质是想通过引入社会资本进行公益性公共基础设施项目建设的筹资，并通过后期每年的政府购买服务支出来平衡社会资本的投资。显然这种操作存在着重大隐患，涉及违规政府购买服务，政府付费PPP模式突破10%、5%原则，甚至是垫资施工。
（本文作者：陈梦龙，周涵曦）
[1]句华.政府购买服务相关术语的混用现象及其辨析[J].中国行政管理,2017(01):67-71.
[2]魏娜,刘昌乾.政府购买公共服务的边界及实现机制研究[J].中国行政管理,2015(01):73-76.[3]王兴钊.王守清：把论文写在祖国大地上[J].项目管理评论,2021(04):24-27
